1
00:00:05,620 --> 00:00:06,380
Bonjour.

2
00:00:07,060 --> 00:00:09,940
Après quelques généralités sur
la notion de budget,

3
00:00:10,180 --> 00:00:12,730
approfondissons maintenant les
différentes catégories de budgets

4
00:00:12,930 --> 00:00:15,220
ou plus exactement, les principales
catégories.

5
00:00:15,730 --> 00:00:17,530
C'est l'objet d'un troisième
paragraphe.

6
00:00:17,730 --> 00:00:19,990
Et donc nous verrons successivement
les lois de finances,

7
00:00:20,190 --> 00:00:23,980
qui constituent les budgets de
l'État principalement, ensuite

8
00:00:24,180 --> 00:00:26,350
les budgets locaux ;
et quelques mots, pour terminer,

9
00:00:26,550 --> 00:00:29,380
sur les budgets sociaux,
les différents documents budgétaires

10
00:00:29,580 --> 00:00:31,130
rattachés aux caisses de sécurité
sociale, donc.

11
00:00:31,330 --> 00:00:35,350
Commençons, A, par les lois de
finances.

12
00:00:35,770 --> 00:00:38,920
J'insiste tout de suite sur ce
petit point orthographique.

13
00:00:39,220 --> 00:00:42,040
On parle toujours de lois de finances,
au pluriel, finances est toujours

14
00:00:42,240 --> 00:00:44,770
au pluriel, il s'agit bien des
finances, des finances publiques

15
00:00:44,970 --> 00:00:48,970
en l'occurrence, et pas de la finance,
donc attention à bien mentionner

16
00:00:49,170 --> 00:00:49,930
ce pluriel.

17
00:00:50,320 --> 00:00:54,280
Alors commençons par des éléments
d'unité qui permettent de rassembler,

18
00:00:54,480 --> 00:00:57,130
en quelque sorte, ces différentes
lois de finances, dont nous verrons

19
00:00:57,330 --> 00:00:58,420
ensuite la diversité.

20
00:00:58,620 --> 00:01:03,190
Ces éléments d'unité  tiennent
à une définition commune qui est

21
00:01:03,400 --> 00:01:07,180
dans la Constitution et dans la
loi organique relative aux lois

22
00:01:07,380 --> 00:01:08,650
de finances, donc la LOLF de 2001.

23
00:01:08,850 --> 00:01:12,940
En effet, fondamentalement,
les lois de finances se distinguent

24
00:01:13,240 --> 00:01:17,230
des autres catégories de lois que
le Parlement est amené à voter

25
00:01:17,430 --> 00:01:20,470
ou qui peuvent être adoptées également,
à certains égards, par référendum,

26
00:01:20,980 --> 00:01:23,320
en particulier donc qui se distinguent
des lois ordinaires.

27
00:01:23,530 --> 00:01:26,380
Effectivement, au terme même de
l'article 34 de la Constitution

28
00:01:26,580 --> 00:01:30,040
aujourd'hui, justement,
les lois de finances ont un certain

29
00:01:30,240 --> 00:01:32,500
nombre de spécificités,
trois principalement,

30
00:01:32,700 --> 00:01:36,970
qui donnent une sorte d'élément
d'homogénéité à cette catégorie

31
00:01:37,170 --> 00:01:38,080
globale lois de finances.

32
00:01:38,280 --> 00:01:42,130
Premier élément : les lois de finances
ne peuvent être initiées que par

33
00:01:42,330 --> 00:01:43,090
le gouvernement.

34
00:01:43,290 --> 00:01:45,130
Il n'y a donc pas de propositions
de lois de finances,

35
00:01:45,340 --> 00:01:46,990
il n'y a que des projets de lois
de finances.

36
00:01:47,190 --> 00:01:50,440
C'est évidemment quelque chose
d'extrêmement singulier et qui

37
00:01:50,640 --> 00:01:51,790
ne relève pas de l'évidence.

38
00:01:52,090 --> 00:01:55,810
Aux États-Unis, par exemple,
l'opposition peut déposer un projet

39
00:01:56,010 --> 00:01:58,390
de budget alternatif,
ça n'est pas possible en France,

40
00:01:58,590 --> 00:02:02,680
seul le gouvernement peut avoir
l'initiative du projet de loi de

41
00:02:02,880 --> 00:02:05,050
finances, en fait des différents
projets de lois de finances.

42
00:02:05,830 --> 00:02:08,740
Deuxième élément essentiel,
nous y reviendrons vraisemblablement

43
00:02:08,940 --> 00:02:10,840
en fin d'année, c'est le pouvoir
d'amendement.

44
00:02:11,110 --> 00:02:13,660
Le pouvoir d'amendement des
parlementaires, donc ceux-ci ne

45
00:02:13,860 --> 00:02:16,180
peuvent pas déposer de projet
alternatif, de proposition,

46
00:02:16,420 --> 00:02:19,960
ils peuvent néanmoins évidemment
tenter d'amender le texte proposé

47
00:02:20,160 --> 00:02:23,580
par le gouvernement, mais ce pouvoir
d'amendement est extrêmement limité.

48
00:02:23,780 --> 00:02:27,610
On y reviendra, mais c'est l'article
40 de la Constitution de 1958,

49
00:02:27,810 --> 00:02:32,170
qui n'a pas évolué depuis 1958,
qui vient, pour simplifier un tout

50
00:02:32,370 --> 00:02:36,130
petit peu la formulation qu'il adopte,
préciser que les parlementaires

51
00:02:36,330 --> 00:02:39,880
n'ont pas la possibilité de déposer
des amendements qui seraient coûteux

52
00:02:40,660 --> 00:02:42,700
pour les finances publiques en général.

53
00:02:42,900 --> 00:02:45,760
C'est-à-dire qu'il est possible
pour eux de proposer une augmentation

54
00:02:45,960 --> 00:02:48,820
des impôts, une baisse des dépenses,
mais l'inverse, en principe,

55
00:02:49,020 --> 00:02:49,780
n'est pas possible.

56
00:02:49,980 --> 00:02:52,380
Alors, il y a quelques atténuations,
et notamment la possibilité de

57
00:02:52,580 --> 00:02:57,700
"gager" certaines baisses de recettes,
par exemple en prévoyant une baisse

58
00:02:57,900 --> 00:02:59,800
de recettes d'un côté,
mais en la compensant par une

59
00:03:00,000 --> 00:03:03,250
augmentation d'une autre recette :
les taxes sur le tabac,

60
00:03:03,580 --> 00:03:05,590
par exemple, qui sont souvent
sollicitées à cet égard.

61
00:03:05,790 --> 00:03:10,540
Néanmoins, le principe reste que
pour éviter certaines dérives

62
00:03:10,740 --> 00:03:14,470
démagogiques, les parlementaires
ne peuvent pas proposer d'amendements

63
00:03:14,670 --> 00:03:18,100
qui auraient des conséquences coûteuses
pour le budget de l'État :

64
00:03:18,300 --> 00:03:21,190
une baisse de recettes ou une
augmentation des dépenses.

65
00:03:21,390 --> 00:03:27,910
Enfin, troisième et dernier élément
de singularité qui vient homogénéiser

66
00:03:28,110 --> 00:03:30,460
la catégorie de lois de finances,
c'est que le contenu de ces lois

67
00:03:30,660 --> 00:03:35,050
de finances est décrit assez
précisément par la Constitution

68
00:03:35,250 --> 00:03:37,690
et surtout la LOLF ;
qui vient donc préciser que ces

69
00:03:37,890 --> 00:03:40,930
lois de finances doivent nécessairement
contenir un certain nombre de

70
00:03:41,130 --> 00:03:43,840
dispositions qui ne peuvent pas
apparaître dans des lois ordinaires,

71
00:03:44,200 --> 00:03:47,770
et certaines dispositions peuvent
apparaître dans les lois de finances,

72
00:03:48,040 --> 00:03:50,680
tout comme des lois ordinaires : 
donc il y a un contenu obligatoire,

73
00:03:51,010 --> 00:03:53,890
un contenu facultatif et aussi
un contenu exclu.

74
00:03:54,090 --> 00:03:56,800
Donc certaines dispositions ne
peuvent pas apparaître dans les

75
00:03:57,000 --> 00:03:58,750
lois de finances, en fait,
celles qui ne sont pas listées

76
00:03:58,960 --> 00:04:00,220
dans les deux premières catégories.

77
00:04:00,420 --> 00:04:03,010
Et là, on touche un élément qui
est en pratique assez important,

78
00:04:03,210 --> 00:04:06,160
notamment dans le travail de contrôle
du Conseil constitutionnel,

79
00:04:06,400 --> 00:04:10,840
c'est la notion de cavalier budgétaire,
dont je crois important de dire

80
00:04:11,040 --> 00:04:11,800
un mot à ce stade.

81
00:04:12,220 --> 00:04:14,530
La notion de cavalier budgétaire,
et vous l'avez sans doute entendu,

82
00:04:14,730 --> 00:04:20,740
en fait, renvoie à un certain nombre
de dispositions qui sont insérées

83
00:04:21,370 --> 00:04:24,280
par le gouvernement, parfois,
dans son projet, ou à travers des

84
00:04:24,480 --> 00:04:27,160
amendements que le gouvernement
peut déposer et que les parlementaires

85
00:04:27,360 --> 00:04:30,100
peuvent également déposer,
donc des amendements ou des

86
00:04:30,300 --> 00:04:34,510
dispositions du projet qui
apparaissent, et c'est l'expression

87
00:04:34,710 --> 00:04:38,200
qu'emploie le Conseil constitutionnel,
étrangères au domaine des lois

88
00:04:38,400 --> 00:04:40,900
de finances, donc des dispositions
qui n'ont rien à faire là,

89
00:04:41,100 --> 00:04:41,860
concrètement.

90
00:04:42,490 --> 00:04:46,240
Alors il se trouve qu'en pratique,
les parlementaires ou le gouvernement

91
00:04:46,440 --> 00:04:49,840
sont souvent tentés d'introduire
de telles dispositions dans un

92
00:04:50,040 --> 00:04:52,110
texte budgétaire, pour différentes
raisons.

93
00:04:52,310 --> 00:04:55,000
Alors la première est que les
discussions budgétaires occupent

94
00:04:55,200 --> 00:04:57,460
le Parlement pendant des durées
assez importantes et que donc,

95
00:04:57,660 --> 00:05:00,850
c'est forcément au détriment d'autres
discussions sur des textes de lois

96
00:05:01,050 --> 00:05:01,810
de toute nature.

97
00:05:02,010 --> 00:05:05,470
Et donc il peut être tentant,
justement, de faire rentrer un

98
00:05:05,670 --> 00:05:08,920
peu de force, si je puis dire,
une disposition législative qui

99
00:05:09,120 --> 00:05:11,740
n'a rien à voir avec les finances
de l'État, à la faveur de cette

100
00:05:11,940 --> 00:05:12,700
discussion.

101
00:05:12,970 --> 00:05:16,000
Et puis parfois, ça peut être aussi
une manière commode,

102
00:05:16,420 --> 00:05:19,930
en effet, pour le gouvernement,
de faire passer à 4 heures du matin

103
00:05:20,130 --> 00:05:23,920
des amendements, là encore,
dans un débat extrêmement touffu,

104
00:05:24,120 --> 00:05:28,690
qui peut éreinter les parlementaires,
en limitant les discussions,

105
00:05:29,080 --> 00:05:32,380
du fait notamment des délais
particulièrement contraints qui

106
00:05:32,770 --> 00:05:37,930
viennent enserrer la discussion
et finalement, le vote de la loi

107
00:05:38,130 --> 00:05:38,890
de finances.

108
00:05:39,090 --> 00:05:41,650
Donc il y a cette tentation qui
est présente et qui se manifeste

109
00:05:41,850 --> 00:05:45,670
assez fréquemment dans la pratique,
d'insérer des dispositions qui

110
00:05:45,870 --> 00:05:47,650
ne portent pas sur les questions
budgétaires et financières,

111
00:05:47,860 --> 00:05:50,140
dans ces lois de finances.

112
00:05:50,590 --> 00:05:54,010
Or ces cavaliers budgétaires,
selon l'expression consacrée,

113
00:05:54,400 --> 00:05:58,030
ces dispositions étrangères aux
lois de finances, sont de manière

114
00:05:58,270 --> 00:06:01,870
systématique, c'est difficile à dire,
mais en tout cas, très fréquemment

115
00:06:02,080 --> 00:06:05,050
annulées par le Conseil
constitutionnel, lorsqu'il constate

116
00:06:05,260 --> 00:06:09,070
leur présence ; soit parce que
cette présence a été dénoncée par

117
00:06:09,270 --> 00:06:11,410
les requérants, donc les parlementaires
de l'opposition, en général,

118
00:06:11,610 --> 00:06:15,100
qui le saisissent, ou bien
spontanément, il a la possibilité,

119
00:06:15,300 --> 00:06:19,060
vous le savez, d'identifier de
telles dispositions et de les annuler.

120
00:06:19,260 --> 00:06:22,450
Ce qui, évidemment, ne les condamne
pas pour toujours, mais ce qui

121
00:06:22,650 --> 00:06:27,340
impose à leurs auteurs,
le gouvernement ou les parlementaires,

122
00:06:27,580 --> 00:06:32,110
de déposer ultérieurement,
dans le cadre d'une loi ordinaire,

123
00:06:32,310 --> 00:06:35,950
en général, le projet qu'ils
souhaitaient voir adopter à travers

124
00:06:37,170 --> 00:06:39,700
ce processus qui vise les lois
de finances.

125
00:06:39,900 --> 00:06:42,490
Donc l'idée générale,
derrière cette notion de cavalier

126
00:06:42,690 --> 00:06:45,970
budgétaire, c'est en fait le souci
d'abord du constituant,

127
00:06:46,390 --> 00:06:50,860
lorsqu'il a fixé le contenu obligatoire
et facultatif des lois de finances,

128
00:06:51,060 --> 00:06:53,590
puis ensuite du Conseil
constitutionnel, le souci d'éviter

129
00:06:54,010 --> 00:06:58,600
que ce débat budgétaire parte dans
tous les sens, soit dilué par un

130
00:06:58,800 --> 00:07:01,420
certain nombre de questions qui
viendraient en fait,

131
00:07:02,380 --> 00:07:07,390
je le répète, le diluer ou le polluer,
en le faisant sortir de ce qui

132
00:07:07,590 --> 00:07:11,560
est son objet : celui d'assurer
le consentement à l'impôt,

133
00:07:11,760 --> 00:07:14,440
de discuter de ces questions
essentielles de recettes et de

134
00:07:14,640 --> 00:07:16,990
dépenses et donc, de ne pas aborder
d'autres sujets.

135
00:07:17,440 --> 00:07:21,970
C'est un souci démocratique,
encore une fois, qui consiste à

136
00:07:22,170 --> 00:07:25,780
garantir donc la parfaite réalisation
de ce principe du consentement

137
00:07:25,980 --> 00:07:30,400
à l'impôt, en concentrant véritablement
le travail parlementaire sur cette

138
00:07:30,600 --> 00:07:33,940
question essentielle,
je le répète, sans pollution ou

139
00:07:36,100 --> 00:07:43,180
toute forme de discussion qui viendrait
à nouveau polluer, pardon pour

140
00:07:43,380 --> 00:07:45,280
cette répétition, le débat.

141
00:07:47,950 --> 00:07:49,870
Pratiquement toutes les décisions
prises par le Conseil constitutionnel

142
00:07:50,230 --> 00:07:55,060
sur les lois de finances viennent
identifier une ou plusieurs

143
00:07:55,300 --> 00:07:56,980
dispositions dites cavalières.

144
00:07:57,180 --> 00:08:01,000
Alors peut-être la décision du
29 décembre 2014 constitue un des

145
00:08:01,200 --> 00:08:03,580
meilleurs exemples, c'est celle
qui portait sur la loi de finances

146
00:08:03,780 --> 00:08:07,990
pour 2015, puisque c'est plus d'une
vingtaine, je n'ai plus le nombre

147
00:08:08,190 --> 00:08:10,450
exact en tête, mais enfin c'est
de l'ordre d'une grosse vingtaine

148
00:08:10,750 --> 00:08:12,910
de dispositions cavalières,
qui sont ainsi identifiées par

149
00:08:13,110 --> 00:08:13,870
le Conseil constitutionnel.

150
00:08:14,070 --> 00:08:16,060
Et j'aurai l'occasion de vous en
citer peut-être quelques-unes.

151
00:08:17,650 --> 00:08:22,120
Il peut s'agir parfois de dispositions
dont le rapport avec les questions

152
00:08:22,320 --> 00:08:25,080
budgétaires n'est pas tout à fait
évident.

153
00:08:25,280 --> 00:08:27,880
Dans d'autres cas, le rapport est
quand même assez ténu.

154
00:08:28,150 --> 00:08:33,730
Juste un exemple, nous y reviendrons,
qui illustre aussi parfois le petit

155
00:08:33,930 --> 00:08:36,610
jeu politique qui peut s'insinuer
derrière ces questions :

156
00:08:37,000 --> 00:08:41,050
en 2004, dans la loi de finances
pour 2005, le gouvernement avait

157
00:08:41,250 --> 00:08:44,320
souhaité introduire une disposition
qui supprime un organisme qui

158
00:08:44,520 --> 00:08:46,900
s'appelait le Conseil des impôts,
pour le transformer en Conseil

159
00:08:47,100 --> 00:08:47,900
des prélèvements obligatoires.

160
00:08:48,100 --> 00:08:50,170
Alors, on peut avoir le sentiment
qu'on n'est pas très loin des

161
00:08:50,370 --> 00:08:51,400
problématiques qui nous intéressent.

162
00:08:52,000 --> 00:08:55,300
Mais il se trouve que le Conseil
constitutionnel a considéré que

163
00:08:55,500 --> 00:08:58,930
c'était là une disposition cavalière,
l'a annulée, et dès le mois d'avril

164
00:08:59,130 --> 00:09:03,460
suivant, une loi ordinaire a procédé
à cette suppression du Conseil

165
00:09:03,660 --> 00:09:05,830
des impôts, pour lui substituer
un Conseil des prélèvements

166
00:09:06,030 --> 00:09:06,790
obligatoires.

167
00:09:06,990 --> 00:09:08,410
Alors on va le voir,
on n'est sans doute pas très loin

168
00:09:08,610 --> 00:09:11,320
d'un des domaines des lois de finances,
je reviendrai sur cet exemple :

169
00:09:11,520 --> 00:09:15,250
la question du contrôle,
notamment budgétaire,

170
00:09:15,450 --> 00:09:19,570
et le fait de fournir des informations,
notamment fiscales, au Parlement ;

171
00:09:20,470 --> 00:09:22,480
ce qui n'est pas sans lien avec
le rôle que jouait avant et que

172
00:09:22,680 --> 00:09:24,880
joue aujourd'hui le Conseil des
prélèvements obligatoires,

173
00:09:25,080 --> 00:09:26,260
avant, c'était le Conseil des impôts.

174
00:09:26,460 --> 00:09:32,980
Néanmoins, on peut supposer que
la manière un peu brutale avec

175
00:09:33,180 --> 00:09:36,790
laquelle le gouvernement avait
souhaité mettre fin au Conseil

176
00:09:36,990 --> 00:09:38,740
des impôts, à l'époque,
a pu motiver le Conseil constitutionnel

177
00:09:39,190 --> 00:09:44,050
pour regarder de près si c'était
véritablement le cœur des missions

178
00:09:44,250 --> 00:09:45,700
des lois de finances,
que de procéder ainsi ;

179
00:09:45,940 --> 00:09:48,730
tout simplement parce que le Conseil
des impôts venait de publier un

180
00:09:48,930 --> 00:09:52,060
rapport sur la concurrence fiscale
entre les États, qui avait fortement

181
00:09:52,260 --> 00:09:55,660
déplu au gouvernement de l'époque
et à celui qui est devenu président

182
00:09:55,860 --> 00:09:58,870
de la République ensuite,
Nicolas Sarkozy, il était à l'époque

183
00:09:59,070 --> 00:09:59,830
ministre du Budget.

184
00:10:00,030 --> 00:10:03,710
Et il avait été extrêmement fâché
par ce rapport qui, en gros,

185
00:10:04,460 --> 00:10:08,390
allait tout à fait à rebours du
discours officiel de l'époque,

186
00:10:08,590 --> 00:10:11,930
notamment sur le fait que les Français
partaient en masse à l'étranger

187
00:10:12,130 --> 00:10:14,240
du fait de l'impôt sur la fortune
ce qui, d'après le rapport,

188
00:10:14,440 --> 00:10:16,010
n'était pas du tout attesté.

189
00:10:17,170 --> 00:10:21,260
Alors peu importe le contenu même
exact de ce rapport et la discussion

190
00:10:21,460 --> 00:10:23,870
qu'il a suscitée, mais il y avait
une sorte de petite vengeance

191
00:10:24,070 --> 00:10:26,210
politique, je crois qu'on peut
le dire comme ça, de la part du

192
00:10:26,410 --> 00:10:29,750
gouvernement, à supprimer ce Conseil,
en tout cas à le remplacer et donc,

193
00:10:30,800 --> 00:10:34,070
à mettre à la porte les anciens
membres pour en nommer de nouveaux.

194
00:10:34,520 --> 00:10:37,130
Le Conseil constitutionnel a considéré
que c'était étranger au domaine

195
00:10:37,330 --> 00:10:38,090
des lois de finances.

196
00:10:38,290 --> 00:10:40,580
Tout cela est assez anecdotique,
c'est une illustration parmi des

197
00:10:40,780 --> 00:10:43,610
dizaines et des dizaines de
dispositions cavalières donc,

198
00:10:43,850 --> 00:10:47,360
sur lesquelles le Conseil
constitutionnel  exerce un fort

199
00:10:47,560 --> 00:10:48,320
contrôle.

200
00:10:48,520 --> 00:10:50,000
Alors au-delà de ces trois
caractéristiques communes :

201
00:10:50,420 --> 00:10:52,670
proposition gouvernementale,
amendement limité, pour l'amendement

202
00:10:52,870 --> 00:10:56,070
limité des parlementaires et contenu
défini par la Constitution,

203
00:10:56,270 --> 00:10:59,810
la LOLF, on trouve donc plusieurs
catégories de lois de finances.

204
00:11:00,010 --> 00:11:03,410
Voyons donc ces éléments de diversité,
avec d'abord la plus importante :

205
00:11:03,710 --> 00:11:06,800
la loi de finances dite initiale
ou loi de finances de l'année,

206
00:11:07,000 --> 00:11:09,290
on peut employer ces deux expressions,
dans un premier temps.

207
00:11:09,490 --> 00:11:12,050
Nous verrons ensuite les lois de
finances rectificatives et enfin,

208
00:11:12,620 --> 00:11:16,430
les lois de règlement dont la
dénomination a évolué récemment.

209
00:11:17,240 --> 00:11:18,000
1.

210
00:11:18,200 --> 00:11:20,780
Les lois de finances initiales
ou lois de finances de l'année.

211
00:11:20,980 --> 00:11:26,870
Alors, c'est évidemment le cœur
de l'activité, même parlementaire,

212
00:11:27,070 --> 00:11:29,990
de l'année et du gouvernement,
à certains égards, en tout cas

213
00:11:30,200 --> 00:11:36,320
de son activité législative,
puisque c'est chaque année le document,

214
00:11:36,520 --> 00:11:42,500
la loi, qui vient porter financièrement
l'ensemble des politiques publiques,

215
00:11:42,700 --> 00:11:45,320
qui vient accorder à l'ensemble
des administrations, à l'ensemble

216
00:11:45,520 --> 00:11:49,730
des ministères, les moyens dont
ils ont besoin, pour conduire leurs

217
00:11:49,930 --> 00:11:50,870
différentes missions.

218
00:11:51,080 --> 00:11:54,260
Donc c'est un document essentiel
sur le plan budgétaire et financier,

219
00:11:54,880 --> 00:11:58,470
c'est par là que transite l'essentiel
des recettes et des dépenses,

220
00:11:58,670 --> 00:12:00,800
et c'est un document essentiel
politiquement, pour des raisons

221
00:12:01,000 --> 00:12:03,860
qu'on a déjà vues, puisqu'évidemment,
le débat sur la loi de finances

222
00:12:04,070 --> 00:12:07,220
conduit à discuter du cœur des
politiques publiques :

223
00:12:07,420 --> 00:12:12,230
faut-il donner plus d'argent pour
la sécurité, moins pour l'aide

224
00:12:12,430 --> 00:12:13,310
sociale ou que sais-je encore ?

225
00:12:13,940 --> 00:12:17,400
Et donc le débat est évidemment
très politique et tant mieux,

226
00:12:17,750 --> 00:12:22,430
c'est bien l'objet du Parlement,
que de discuter, d'affronter des

227
00:12:22,630 --> 00:12:27,740
points de vue, des valeurs différentes
et donc, de faire que les discussions

228
00:12:27,940 --> 00:12:31,550
budgétaires ne soient pas purement
techniques, mais mettent véritablement

229
00:12:31,750 --> 00:12:34,220
en lumière les enjeux politiques,
les différentes politiques publiques

230
00:12:34,420 --> 00:12:37,550
qu'il s'agit de financer :
plus, moins, pas du tout,

231
00:12:37,750 --> 00:12:38,510
etc..

232
00:12:40,160 --> 00:12:44,690
Ce débat s'organise chaque année
sur plusieurs semaines,

233
00:12:44,890 --> 00:12:47,990
avec un calendrier assez précis,
qui est défini pour partie par

234
00:12:48,190 --> 00:12:51,800
la Constitution et pour partie,
par la loi organique relative aux

235
00:12:52,000 --> 00:12:52,760
lois de finances.

236
00:12:52,960 --> 00:12:54,980
Alors nous verrons le détail de
tout cela un petit peu plus tard.

237
00:12:55,400 --> 00:12:57,500
D'un point de vue technique,
ce sont des choses qui ne sont

238
00:12:57,700 --> 00:12:59,660
pas bouleversantes d'intérêt,
à vrai dire.

239
00:12:59,870 --> 00:13:02,390
C'est très important pour les
parlementaires, bien sûr,

240
00:13:02,590 --> 00:13:05,420
et pour leurs assistants,
ainsi que pour les fonctionnaires

241
00:13:05,620 --> 00:13:07,970
des assemblées qui organisent ce débat.

242
00:13:08,180 --> 00:13:12,170
Mais tout cela reste du droit
parlementaire, donc des choses

243
00:13:12,530 --> 00:13:18,950
fondamentalement techniques et
dont la portée politique reste limitée,

244
00:13:19,150 --> 00:13:22,130
sur le plan de savoir exactement
comment s'organise ce débat,

245
00:13:22,330 --> 00:13:25,850
mais retenons simplement les quelques
éléments importants à ce stade.

246
00:13:26,050 --> 00:13:29,660
Premier élément important,
c'est que ce débat s'organise en

247
00:13:29,860 --> 00:13:33,590
deux temps, autour des deux parties
que la loi de finances a

248
00:13:33,790 --> 00:13:36,110
nécessairement, aux termes de la
Constitution et de la LOLF.

249
00:13:36,540 --> 00:13:38,690
Alors pour simplifier un tout petit
peu, mais vous allez voir que c'est

250
00:13:38,890 --> 00:13:41,150
un tout petit peu plus compliqué,
la première partie porte,

251
00:13:41,350 --> 00:13:44,060
pour l'essentiel, sur les recettes
et la deuxième partie porte,

252
00:13:44,330 --> 00:13:45,620
pour l'essentiel, sur les dépenses.

253
00:13:45,840 --> 00:13:48,770
Et en fait, cette distinction en
deux parties, aux termes de la

254
00:13:48,970 --> 00:13:51,230
Constitution de 1958,
mais c'est une tradition qui est

255
00:13:51,430 --> 00:13:54,110
en fait antérieure, mais
concentrons-nous sur le droit positif,

256
00:13:55,010 --> 00:13:59,120
cette distinction en deux parties,
elle a un objet bien clair,

257
00:13:59,360 --> 00:14:03,890
qui est d'imposer au Parlement
d'arrêter un certain nombre de

258
00:14:04,090 --> 00:14:08,630
données relatives aux recettes,
en clair : combien on admet de

259
00:14:08,830 --> 00:14:09,890
faire entrer dans les caisses de
l'État ?

260
00:14:10,970 --> 00:14:13,810
sur quel montant le consentement
à l'impôt est donné ?

261
00:14:14,840 --> 00:14:17,000
avant de commencer de discuter
des dépenses.

262
00:14:17,240 --> 00:14:20,570
Et donc c'est un peu la même chose
que lorsque vous partez en vacances :

263
00:14:20,770 --> 00:14:23,210
il semble plus sage,
avant de savoir quel hôtel vous

264
00:14:23,410 --> 00:14:26,780
allez réserver et quel restaurant
vous allez réserver,

265
00:14:26,980 --> 00:14:28,490
de regarder combien vous avez en poche.

266
00:14:29,030 --> 00:14:30,470
Et donc c'est exactement la même
logique.

267
00:14:30,670 --> 00:14:33,140
Donc c'est pour éviter certaines
dérives démagogiques,

268
00:14:33,380 --> 00:14:36,950
des dépenses à n'en plus finir
qui seraient votées dans un premier

269
00:14:37,150 --> 00:14:39,050
temps, avant de réfléchir à la
manière de les financer.

270
00:14:39,290 --> 00:14:42,830
C'est tout à fait dans cet état
d'esprit, que la Constitution impose

271
00:14:43,030 --> 00:14:47,300
au Parlement d'abord de s'interroger
sur ce qui fait mal,

272
00:14:47,500 --> 00:14:50,750
si je puis dire les choses ainsi,
c'est-à-dire les recettes et

273
00:14:50,950 --> 00:14:53,270
principalement donc les impôts
qui vont être prélevés,

274
00:14:53,570 --> 00:14:58,670
avant donc que soient répartis
les crédits qui seront ainsi recouvrés,

275
00:15:01,040 --> 00:15:04,730
au profit des différentes missions
qui font l'objet d'une discussion,

276
00:15:04,930 --> 00:15:06,280
dans un second temps.

277
00:15:07,000 --> 00:15:09,490
Il se trouve, soulignons-le tout
de suite, que le Conseil

278
00:15:09,690 --> 00:15:12,940
constitutionnel veille évidemment
à ce que ces deux parties soit

279
00:15:13,140 --> 00:15:13,900
votées successivement.

280
00:15:14,140 --> 00:15:16,450
Il est arrivé une fois,
dans l'histoire de la Ve République,

281
00:15:16,690 --> 00:15:20,650
pour des raisons un peu saugrenues,
d'ailleurs, c'était en 1979,

282
00:15:20,850 --> 00:15:26,110
que le Parlement ait l'idée bizarre
de commencer à discuter de la deuxième

283
00:15:26,310 --> 00:15:29,110
partie avant d'avoir voté la première
et que donc, il y a eu une sorte

284
00:15:29,310 --> 00:15:34,030
d'inversion dans l'ordre normal
des débats, le Conseil constitutionnel

285
00:15:34,840 --> 00:15:36,370
a annulé la loi de finances en
question.

286
00:15:36,570 --> 00:15:38,500
C'est le seul exemple,
sous la Ve République,

287
00:15:38,700 --> 00:15:44,890
d'une annulation d'une loi de finances,
dont il a été bricolé une sorte

288
00:15:45,430 --> 00:15:51,730
de nouvelle loi, pour permettre
le prélèvement des impôts,

289
00:15:52,690 --> 00:15:55,300
juste dans les jours qui s'en sont
suivis, je reviendrai sur ce cas

290
00:15:55,500 --> 00:15:58,210
de figure un peu plus tard,
je pense, mais en tout cas,

291
00:15:58,410 --> 00:16:02,080
sachant que cette exigence d'une
présentation en deux parties,

292
00:16:02,280 --> 00:16:04,960
d'un vote sur les deux parties
successives, est quelque chose

293
00:16:05,160 --> 00:16:06,610
de tout à fait essentiel.

294
00:16:06,810 --> 00:16:11,470
L'autre élément essentiel tient
au contenu de ces lois de finances

295
00:16:11,670 --> 00:16:15,400
initiales qui, je l'évoquais tout
à l'heure, est pour partie obligatoire

296
00:16:15,610 --> 00:16:17,860
et pour partie facultatif.

297
00:16:18,060 --> 00:16:20,560
Alors, s'agissant d'abord du contenu
obligatoire.

298
00:16:21,220 --> 00:16:23,830
La première partie, qui,
je le disais, porte essentiellement

299
00:16:24,030 --> 00:16:26,410
sur les recettes, doit nécessairement
contenir – je ne vais pas donner

300
00:16:26,610 --> 00:16:29,200
la liste complète de ce que cette
partie doit contenir,

301
00:16:29,400 --> 00:16:32,410
mais les éléments les plus importants
–, premier élément, évidemment

302
00:16:32,610 --> 00:16:36,490
vous l'imaginez, c'est l'autorisation
que le Parlement, que donc les

303
00:16:36,690 --> 00:16:38,920
représentants du peuple,
vont donner nécessairement chaque

304
00:16:39,120 --> 00:16:42,760
année au gouvernement,
de recouvrer les impositions qui

305
00:16:43,030 --> 00:16:43,790
préexistent.

306
00:16:44,140 --> 00:16:46,960
En gros, c'est tous les impôts
qu'on trouve aujourd'hui dans le

307
00:16:47,160 --> 00:16:48,730
Code général des impôts,
pour l'essentiel.

308
00:16:49,690 --> 00:16:52,510
Donc autorisation de prélever,
pour une année nouvelle,

309
00:16:52,750 --> 00:16:57,010
pour une année encore,
les impôts qui existent déjà.

310
00:16:57,310 --> 00:17:02,080
Et puis également, c'est là que sont,
le cas échéant, créées de nouvelles

311
00:17:02,280 --> 00:17:04,030
impositions, qui viendraient s'ajouter
aux anciennes.

312
00:17:04,230 --> 00:17:07,360
Et donc il y a cette autorisation
de perception de l'impôt,

313
00:17:07,780 --> 00:17:10,210
c'est tout simplement l'expression
annuelle du consentement à l'impôt,

314
00:17:10,410 --> 00:17:11,170
vous l'avez compris.

315
00:17:11,370 --> 00:17:13,810
Et chaque année, en pratique,
c'est l'article premier de toutes

316
00:17:14,010 --> 00:17:17,710
les lois de finances initiales,
qui vient concrètement autoriser

317
00:17:17,910 --> 00:17:21,820
donc le gouvernement à prélever
ces impôts existants ou ceux qui

318
00:17:22,020 --> 00:17:23,890
viendraient à être créés dans la
loi de finances en question.

319
00:17:24,550 --> 00:17:28,030
Deuxième disposition qui apparaît
nécessairement dans la première

320
00:17:28,230 --> 00:17:31,570
partie de la loi de finances,
je viens de le suggérer,

321
00:17:31,810 --> 00:17:34,120
ce sont les nouvelles dispositions
fiscales.

322
00:17:34,330 --> 00:17:40,720
Alors ce sont celles qui ont un
effet budgétaire immédiat,

323
00:17:40,920 --> 00:17:43,810
c'est-à-dire qui vont conduire
à une augmentation ou une baisse,

324
00:17:44,010 --> 00:17:48,280
le cas échéant, des recettes,
on parle de dispositions rattachées.

325
00:17:49,570 --> 00:17:52,540
Cela exclut donc un certain nombre
de dispositions, par exemple sur

326
00:17:52,740 --> 00:17:56,560
le contrôle fiscal qui viendrait
accorder un nouveau pouvoir à

327
00:17:56,760 --> 00:18:00,970
l'administration, mais avec simplement
la possibilité d'investiguer d'une

328
00:18:01,170 --> 00:18:04,180
nouvelle manière, sans qu'il y
ait de conséquences sur les recettes,

329
00:18:04,380 --> 00:18:06,270
en tout cas de conséquences évaluables.

330
00:18:06,910 --> 00:18:08,920
Donc là ce sont, dans la première
partie nécessairement,

331
00:18:09,820 --> 00:18:12,940
les dispositions qui viendraient
créer des dispositions fiscales

332
00:18:13,140 --> 00:18:16,330
nouvelles, qui ne peuvent apparaître
que dans la première partie de

333
00:18:16,530 --> 00:18:17,290
la loi de finances.

334
00:18:17,490 --> 00:18:22,510
Enfin, troisième élément qui apparaît
nécessairement dans cette première

335
00:18:22,710 --> 00:18:26,530
partie, c'est l'évaluation donc
de l'ensemble des recettes ;

336
00:18:27,310 --> 00:18:30,590
non seulement des impositions,
mais des autres sources de recettes,

337
00:18:30,790 --> 00:18:34,660
alors qui représentent une fraction
seulement, une minorité des recettes

338
00:18:34,860 --> 00:18:36,550
de l'État : les recettes liées
au domaine, par exemple,

339
00:18:36,750 --> 00:18:39,910
nous verrons ces différents cas
de figure en fin de semestre et aussi,

340
00:18:40,110 --> 00:18:40,870
les recettes liées à l'emprunt.

341
00:18:42,160 --> 00:18:45,760
Et en pratique, et j'en arrive
au dernier élément important de

342
00:18:45,960 --> 00:18:48,460
cette première partie de la loi
de finances, la loi de finances,

343
00:18:48,660 --> 00:18:51,760
dans sa première partie,
doit se clore avec un dernier article

344
00:18:51,960 --> 00:18:55,600
qui est qualifié d'article d'équilibre,
puisqu'il s'agit d'une sorte de

345
00:18:55,800 --> 00:18:57,610
transition, entre les deux parties.

346
00:18:57,940 --> 00:19:01,480
Puisque cet article d'équilibre
doit notamment contenir un tableau

347
00:19:01,680 --> 00:19:06,130
assez synthétique, qui vient résumer
l'ensemble des recettes fiscales

348
00:19:06,330 --> 00:19:12,130
de l'année et résumer les grandes
masses de dépenses qui sont prévues,

349
00:19:12,330 --> 00:19:16,390
et qui seront ensuite ventilées
et précisées dans la deuxième partie.

350
00:19:17,410 --> 00:19:20,860
Mais ces grandes masses de dépenses
doivent apparaître dès la fin de

351
00:19:21,060 --> 00:19:23,770
la première partie, donc ils commencent
à parler des dépenses et pas seulement

352
00:19:23,970 --> 00:19:28,690
des recettes, afin justement qu'un
équilibre s'établisse entre les deux ;

353
00:19:28,890 --> 00:19:32,200
sachant, nous y reviendrons,
que cet équilibre en pratique depuis

354
00:19:32,400 --> 00:19:35,950
plus de 40 ans et même près de 50 ans,
est bancal chaque année,

355
00:19:36,190 --> 00:19:38,620
dans la mesure où les recettes
sont systématiquement inférieures

356
00:19:38,820 --> 00:19:39,580
aux dépenses.

357
00:19:39,780 --> 00:19:41,860
Et donc pour combler,
et c'est aussi dans cet article

358
00:19:42,060 --> 00:19:46,030
d'équilibre que cela apparaît,
un montant qui devra être emprunté

359
00:19:46,230 --> 00:19:52,030
par l'État pour compenser ce déficit,
évidemment, doit apparaître facialement

360
00:19:52,230 --> 00:19:54,220
dans ce tableau, dans cet article
d'équilibre.

361
00:19:54,420 --> 00:19:57,230
Et c'est également cet article
d'équilibre, donc dernier élément

362
00:19:57,820 --> 00:19:59,590
à noter, qui vient autoriser le
gouvernement à emprunter,

363
00:19:59,790 --> 00:20:04,850
justement, les sommes nécessaires
pour équilibrer ces deux parties :

364
00:20:05,050 --> 00:20:07,400
recettes et dépenses,
et donc les dépenses qui seront

365
00:20:07,600 --> 00:20:08,810
ensuite précisées dans la deuxième
partie.

366
00:20:09,530 --> 00:20:15,620
Alors justement, nous terminerons
avec cela, dans cette deuxième partie,

367
00:20:16,820 --> 00:20:21,260
là aussi un contenu obligatoire
et un contenu facultatif,

368
00:20:21,680 --> 00:20:23,900
le contenu obligatoire,
ce que je viens de suggérer,

369
00:20:24,110 --> 00:20:28,940
c'est la différente ventilation
des crédits ouverts par la loi

370
00:20:29,140 --> 00:20:32,150
de finances globalement,
entre les différentes administrations

371
00:20:32,570 --> 00:20:33,330
concernées.

372
00:20:33,530 --> 00:20:36,050
Et donc c'est là que les différentes
missions, c'est l'expression,

373
00:20:36,250 --> 00:20:38,120
vous vous en souvenez,
de l'État, sont détaillées.

374
00:20:38,320 --> 00:20:45,140
Alors ce sont d'assez grandes masses,
avec donc ces différentes enveloppes,

375
00:20:45,350 --> 00:20:48,080
en pratique ouvertes au profit
des différents ministères,

376
00:20:48,280 --> 00:20:52,040
qui doivent apparaître dans cette
deuxième partie.

377
00:20:52,430 --> 00:20:56,060
Et je termine avec des éléments
qui peuvent apparaître facultatifs

378
00:20:56,330 --> 00:20:57,350
dans la deuxième partie.

379
00:20:57,680 --> 00:20:59,960
Il est possible d'insérer,
comme je le disais tout à l'heure,

380
00:21:00,160 --> 00:21:02,720
des dispositions fiscales dites
non rattachées, c'est-à-dire qui

381
00:21:02,920 --> 00:21:05,540
n'ont pas de conséquences budgétaires
dans l'année à venir.

382
00:21:05,840 --> 00:21:10,310
J'évoquais les dispositions relatives
au contrôle fiscal, par exemple,

383
00:21:10,790 --> 00:21:14,810
ou bien des dispositions relatives
à l'information du Parlement sur

384
00:21:15,010 --> 00:21:15,770
les finances publiques.

385
00:21:15,970 --> 00:21:18,860
Alors la question de la création
du Conseil des prélèvements

386
00:21:19,060 --> 00:21:21,440
obligatoires pouvait potentiellement,
peut-être, s'insérer là-dedans.

387
00:21:21,640 --> 00:21:25,100
Le Conseil constitutionnel a estimé
que ce n'était pas une question

388
00:21:25,300 --> 00:21:27,290
qui portait principalement sur
l'information du Parlement sur

389
00:21:27,490 --> 00:21:28,250
les finances publiques.

390
00:21:29,030 --> 00:21:33,320
Il est possible au gouvernement,
par pouvoir d'amendement parlementaire,

391
00:21:33,520 --> 00:21:36,590
de proposer des mécanismes qui
facilitent l'information des

392
00:21:36,790 --> 00:21:38,200
parlementaires sur la question
des finances publiques.

393
00:21:38,400 --> 00:21:41,600
C'est donc dans cette deuxième
partie que, à titre facultatif,

394
00:21:41,800 --> 00:21:44,150
je le répète, de telles dispositions
pourront apparaître.

395
00:21:44,570 --> 00:21:46,760
Voilà donc pour les lois de finances
initiales.